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《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》解读

加入时间:2016/4/27 18:13:23  来源:网络  作者:   访问量:

    2010年5月13日,国务院出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(以下简称“《若干意见》”),鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务等领域。相对于2005年国务院颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号,以下简称“非公经济36条”),《若干意见》在开放阵地、允许进入的领域等方面有了很大突破。

    《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》解读

    《若干意见》出台的目的和意义

    改革开放以来,我国的民间投资不断发展壮大,在全社会固定资产投资中所占比重逐年提高,成为促进国民经济发展的重要力量、国家财税收入的重要支柱和创造社会就业岗位的主要渠道。2009年1~11月,民间投资占城镇固定资产投资的56.4 %,已是半壁江山。如何调控、引导和发展好民间投资,充分发挥其积极作用,是投资管理工作面临的重要课题。

    《若干意见》是改革开放以来国务院出台的第一份专门针对民间投资发展、管理和调控方面的综合性政策文件,既是应对国际金融危机、稳固经济可持续发展的基础的迫切需要,也是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度、完善社会主义市场经济体制的长久之策。

    出台《若干意见》,当前看是丰富和充实应对国际金融危机一揽子计划的重要内容之一,有利于进一步激发经济发展的内生动力和活力,巩固经济向好回升势头;长远看可以进一步鼓励和引导民间投资健康发展,是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度、完善社会主义市场经济体制的重要战略任务。鼓励和引导民间投资健康发展,有利于完善社会主义市场经济体制,充分发挥市场配置资源的基础性作用,建立公平竞争的市场环境。
《若干意见》的针对性政策措施

    目前制约民间投资主要有四个方面的问题:一是行业准入障碍,尤其是传统垄断行业、领域,存在制约民间投资进入的“玻璃门”或“弹簧门”问题;二是融资难,在国际金融危机影响下,银行信贷更多投向大项目和大企业,中小企业融资难问题更显突出;三是民间投资的能力和水平有待提高;四是民间投资政策环境需要不断改进,服务体系有待进一步健全和完善。

    针对上述困难和问题,《若干意见》提出四个方面的政策措施。一是进一步拓宽民间投资领域和范围。鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域。二是鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革。通过参股、控股、资产收购等多种方式,参与国有企业改制重组,支持有条件的民营企业通过联合重组方式做大做强。三是推动民营企业加强自主创新和转型升级。支持民营企业参与国家重大科技计划项目和技术攻关,帮助民营企业建立工程技术研究中心、技术开发中心,不断提高企业技术水平和研发能力,鼓励民营企业加大新产品开发力度,发展战略性新兴产业,积极参与国际竞争。四是建立健全民间投资服务体系,加强服务和指导,为民间投资创造良好环境。清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定,清理整合涉及民间投资管理的行政审批事项,支持民营企业的产品和服务进入政府采购目录。在放开市场准入的同时,切实加强监管。

    《若干意见》中强调了金融方面。要完善现有金融政策,提高大中型银行对民间投资的信贷比重;要增加金融机构数量,大力发展各类面向中小企业的金融服务专营机构。同时,强调“草根金融需要草根经济来办”,即放宽对金融机构的股比限制,鼓励民间资本发起或参与设立中小金融机构,这既是扩大民间投资市场准入范围的重要方面,又是有效解决民间投资融资难的有效途径。为此,《若干意见》主要提出三方面政策措施:一是放宽金融机构的准入政策。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股和农村信用社、城市信用社的改制工作。二是降低民间投资金融服务机构的成本和风险。三是完善担保体系。支持民间资本发起设立信用担保公司,完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。此外,《若干意见》强调要加强有效监管、促进规范经营和防范金融风险。

    在民间投资发展环境方面,《若干意见》指出民间投资在发展环境和自身素质方面存在一些需要改善的地方,为此,《若干意见》在三个方面做出了有针对性的规定。一是改善管理,落实民间投资和其他投资主体的公平待遇。二是强化服务指导,创造良好的投资环境。三是加强规范引导,提高民营企业整体素质。《若干意见》规定,指导民间投资主体依法履行投资建设手续,建立规范的产权、财务、用工等制度,引导民营企业承担相应的社会责任,树立诚信意识和责任意识,营造有利于民间投资健康发展的良好舆论氛围,尤其要积极宣传优秀民营企业家认真履行社会责任和参与社会公益事业的先进事迹。



    《若干意见》与“非公经济36条”

    2005年,国务院印发《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,全面系统地提出了推进非公有制经济发展的36条政策规定,对促进民间投资发展起到了积极作用。在市场准入方面,“非公经济36条”明确规定,允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,但根据有关方面的调研情况,目前全社会80多个行业,允许外资进入的有62个,允许民间资本进入的只有41个。民间投资在传统垄断行业和领域所占比重非常低,在电力、热力的生产和供应业中占13.6%,在教育中占12.3%,在卫生、社会保障和社会福利业中占11.8%,在金融业中占9.6%,在信息传输、计算机服务和软件业中占7.8%,在交通运输、仓储和邮政业中占7.5%,在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%,在公共管理和社会组织中占5.9%。

    为此,《若干意见》将以破除、拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”等现象作为重点,针对上述行业和领域存在的准入难问题,进一步明确和细化了“非公经济36条”等文件中有关放宽市场准入的政策规定,提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的具体范围、途径方式、政策保障等一系列政策措施,并努力增强可操作性、提高文件的可执行力。一是明确进一步拓宽民间投资准入范围的总体要求。二是明确鼓励和引导民间资本进入的具体行业和领域。鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域,兴办金融机构,投资商贸流通产业,参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业。三是提出了鼓励民间投资进入的具体途径和方式。主要包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等。四是通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式,提出了鼓励民间投资进入的保障措施。 

    《若干意见》的落实保证工作

    《若干意见》能否真正贯彻落实确实是有关方面尤其是民营企业家集中关注的焦点问题,也是其在起草过程中努力解决的重点问题。根据调研情况,目前在法律规定和政策规定层面,民间投资的准入范围和相关措施规定基本是清楚的,主要问题在操作层面。为此,《若干意见》以抓贯彻落实为主线,对党中央、国务院出台的一系列鼓励促进民间投资的政策措施进一步明确和细化,努力落到实处,通过两种方式力求将相关政策措施落到实处,一是努力强化《若干意见》的可操作性。为便于各部门、各地方贯彻执行,《若干意见》提出的政策措施尽量做到明确具体、周延详尽、衔接配套,尽量提高文件的可操作性,力求各地方、各部门能拿来就用。从整体、宏观层面,《若干意见》对政府投资的范围和领域予以明确界定,对国有经济布局和结构调整提出具体要求,对推进相关领域改革也做出了安排,从外围为民间投资划定了广阔的发展空间。从微观层面,《若干意见》细化了鼓励、支持民间资本进入行业和领域的具体项目和工程的种类、范围,明确了民间资本进入相关行业和领域的具体途径和方式,提出了破除各种隐形障碍的配套政策措施,为民间投资发展指明了路径、提供了保障。二是请有关部门和地方进一步制定落实方案。《若干意见》难以对每个领域、每个行业都做出非常详尽的具体规定,其中具有宏观指导性的政策措施,需要结合相关领域的具体情况,进一步做细化、分解,提出更具有针对性的措施规定。因此,《若干意见》最后要求,各地方、各部门要根据“非公经济36条”和该意见的要求制订具体实施办法,以尽快将有关政策措施落到实处。





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