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文山州人民政府关于在公共服务领域加快推进政府和社会资本合作模式的通知

加入时间:2016/3/29 10:22:09  来源:文山州政务网  作者:   访问量:

各县(市)人民政府、百色—文山跨省经济合作园区管委会,州直各委、办、局:
根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》(国办发〔2015〕42号)、《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》(云政发〔2014〕73号)、《云南省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行昆明中心支行关于在公共服务领域加快推进政府和社会资本合作模式实施意见的通知》(云政办发〔2015〕76号)要求,为进一步改革创新全州公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(以下简称PPP)模式,现将有关事项通知如下:
一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
(一)有利于加快转变政府职能。作为社会资本的企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责,有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题。
(二)有利于激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。
(三)有利于提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,能有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,防范和化解政府性债务风险。
二、积极规范推进政府和社会资本合作项目实施
政府广泛采用PPP模式提供公共服务,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按照《基础设施和公共事业特许经营管理办法》执行。
(一)坚持存量为主、鼓励增量的原则,积极稳妥发起PPP项目。PPP项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。政府发起的PPP项目,各行业主管部门应按照投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的标准,从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产项目中遴选。鼓励已建立现代企业制度的境内外企业等社会资本提出合作建议,向财政部门推荐潜在项目。项目发起方以提交《政府和社会资本合作项目建议书》的形式向财政部门发起和推荐项目。
PPP项目发起要坚持存量项目为主,尽量将符合条件的存量公共资产项目转化为PPP模式。对各级政府自建自管的存量项目,可优先考虑按照PPP模式转型;对企业已是投资运营主体的存量项目,应按照PPP有关标准规范改造,加强政府和社会资本的风险分担与权益融合。要尽量将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻政府的债务压力。
(二)科学编制项目实施方案,确保项目的可行性、合理性和可完成性。各项目主管部门及财政部门要精心编制项目实施方案,明确项目产出说明、绩效要求、股权结构、运作方式、回报机制、配套安排、采购方式、交易结构、风险分配、合同管理体系、违约责任和纠纷解决等关键内容,确保科学合理地制定出既有利于项目实施,又有利于提供最优质公共服务的合作方案。
(三)强化评估论证,确保财政的可承受力和可持续性。财政部门要会同行业主管部门组织或授权有关部门从财务分析、物有所值和财政承受能力等方面对潜在项目进行分析评估论证,根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、移交—运营—移交(TOT)等运作方式。通过评估和论证的项目纳入各级PPP项目储备库,由财政部门牵头制定项目年度和中期开发计划。凡是没有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,各级财政部门一律不得纳入PPP项目管理,否则,将追究违规责任。
1.开展项目财务分析。行业主管部门(或项目实施机构)要在编制项目阶段,开展项目财务分析并形成《政府和社会资本合作项目财务分析报告》,衡量项目经济效益。
2.开展物有所值评价。财政部门要会同行业主管部门,在项目论证阶段从定性和定量方面开展物有所值评价。定性方面主要评估采用PPP模式与采用传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争;定量方面主要评估采取PPP模式项目全生命周期成本是否低于传统政府投资模式成本。财政部门根据评估结果,出具《政府和社会资本合作项目物有所值评价意见书》,判定项目是否适宜采用PPP模式。
3.开展财政承受能力论证。财政部门要充分考虑消费物价指数、劳动力市场指数等影响财政支出责任的因素,结合财政支出责任的特点、情景和发生概率,统筹处理当前与长远的关系,进行财政承受能力论证。财政部门根据论证结果,出具《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证意见书》,评估项目启动后对财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。
上述论证可委托第三方咨询服务机构实施。
(四)强化项目审查,严格执行项目报批制度。列入财政部门开发计划的项目,由财政部门召集有关部门和专家对项目实施方案进行审查验证后出具《政府和社会资本合作项目审查意见书》,并将通过审查论证的项目报政府审查同意后,启动采购程序。
(五)依法依规开展项目采购,确保公平、公正、公开选择合作伙伴。经政府审查同意的项目,要严格按照《政府和社会资本合作政府采购管理办法》的有关要求,规范操作,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,公开择优选定诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等协商原则明确政府和项目公司的权利和义务。
(六)加强项目执行监督,注重绩效评价。行业主管部门要建立由政府、服务使用者共同参与的综合评价体系,对项目的绩效目标、运营管理、资金使用、公共服务质量、公共满意度等进行绩效评价。评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要依据评价情况,根据合同定期对价格、补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务的质量。要按照政府性债务管理要求,防止企业债务向政府转移,切实防范和控制财政风险。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
(七)精心组织项目移交,确保公共产品或服务处于良好的运营状态。项目经营期满或发生合同提前终止情况时,项目主管部门(或项目实施机构)依据合同进行项目移交,做好移交资产的评估、性能测试、资金补偿和登记入账,办妥法律过户和管理权移交手续。
三、切实强化推广政府和社会资本合作模式的保障
(一)强化组织保障。州人民政府成立在公共服务领域推进政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,负责统一协调部署全州PPP模式推广应用工作,制定推广PPP模式的政策措施和实施办法。各县(市)、各部门要加强协调配合,各司其职,共同推进。
州财政局作为PPP工作的牵头部门,负责在州政府确定的工作计划和任务下,组织开展PPP模式的推广运用。要强化统筹协调,加强与有关部门的政策沟通和信息交流,督促检查和跟踪分析工作落实情况。负责拟订各项PPP政策制度,牵头做好PPP项目的筛选,建立PPP项目储备库;负责PPP项目物有所值的评价和财政可承受力论证;负责指导和监管PPP项目政府采购,落实本级政府负有支付责任的项目预算资金安排,建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制和防范财政风险;将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一会计制度进行核算,纳入年度预算和中期财政规划;负责PPP项目国有资产投入、移交等管理事项,确保国有资产保值增值。
发改部门要会同财政部门,认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调和储备管理等工作。牵头向上级发改部门上报符合条件的PPP项目,争取投资支持,充分发挥好政府投资的引导带动作用,促进政府和社会资本更好地合作。
教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、农业、水务、商务、文化、卫生计生等行业主管部门要在各自管理的领域树立PPP理念,积极倡导PPP模式,制定部门(行业)推广PPP模式方案,认真做好项目整体策划,并结合行业特点,负责在各自管理的领域内征集遴选PPP项目,评估筛选备选项目,组织编制项目实施方案,做好项目报批、招商、采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作;负责各自管理领域内PPP项目的运营监管,以及国有资产管理和保值增值。
社会资本方要将自身经济利益诉求与政府政策目标和社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益。
(二)强化用地保障。要采取多样化方式做好土地供应,保障合作项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按照划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。
(三)强化资金保障。各行业主管部门完成项目的初步论证并经政府审批同意列为拟实施项目后,可视项目规模大小、复杂程度安排一定的项目前期工作经费。对列入示范的规范运用PPP模式推进项目,将优先给予投资补助、前期费用补贴、以奖代补、贷款贴息等资金支持。认真落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,按照规定享受有关税收优惠政策。鼓励金融机构优化信贷评审方式,按照风险可控、商业可持续原则,积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和资产证券化、银团贷款、保函业务等金融服务模式,为符合条件的项目提供有力的融资支持。


文山州人民政府
2016年2月22日




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